《新北區(qū)規(guī)范性文件制定程序規(guī)定》解讀

　　《新北區(qū)規(guī)范性文件制定程序規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）于2013年4月1日以《關于印發(fā)新北區(qū)規(guī)范性文件制定程序規(guī)定的通知》（常新政規(guī)〔2013〕3號）的形式公布，并于發(fā)布之日起施行。
　　這是我區(qū)在《新北區(qū)規(guī)范性文件制定管理辦法》（常新政〔2005〕64號）的基礎上，本著從源頭入手，全面規(guī)范規(guī)范性文件規(guī)劃起草、法律審查和審議發(fā)布的全過程，強化對規(guī)范性文件監(jiān)督的重要舉措。
　　一、制定《規(guī)定》勢在必行
　　長期以來，規(guī)范性文件在我國行政管理領域占有非常重要的地位，是行政管理的重要依據(jù)之一，行政機關大量的行政行為是直接根據(jù)規(guī)范性文件作出的。制定和實施規(guī)范性文件，是各級人民政府特別是基層人民政府以及政府各有關部門經常性的基礎工作，也是行政管理的重要內容。通過制定和實施規(guī)范性文件對行政事務進行及時有序地管理和規(guī)范，是行政機關行之有效的管理手段，在填補法律空白、增強法律規(guī)范的可操作性、提高行政管理效率、推進依法行政進程等方面都起到了重要而積極的作用。與此同時，與依法行政的要求相比，規(guī)范性文件還存在許多不容忽視的問題。在我國尚未對規(guī)范性文件的制定和監(jiān)督作出專門而統(tǒng)一的法律規(guī)定的情況下，受行政機關長期依賴傳統(tǒng)的行政手段以及濫用制定權等因素的影響，實踐中，規(guī)范性文件政出多門、數(shù)量龐大、底數(shù)不清，規(guī)范性文件制定程序缺失、發(fā)布形式不規(guī)范、內容違法不當、監(jiān)督管理不到位的現(xiàn)象仍時有發(fā)生。
　　隨著我國依法行政進程的不斷推進，對作為抽象行政行為的規(guī)范性文件進行監(jiān)督已擺上重要議事日程。國務院《全面推進依法行政實施綱要》將制定規(guī)范性文件納入了制度建設的范疇，對規(guī)范性文件的制定、評估和清理提出了要求，專門強調要加強對規(guī)范性文件的監(jiān)督?！秶鴦赵宏P于加強市縣政府依法行政的決定》進一步提出，要建立健全規(guī)范性文件監(jiān)督管理制度，并從規(guī)范性文件制定權限和發(fā)布程序、規(guī)范性文件備案制度、規(guī)范性文件定期清理制度三個方面分別作出了具體規(guī)定，省市也分別出臺了規(guī)范性文件制定和管理有關規(guī)定。我區(qū)2005年制定的《新北區(qū)規(guī)范性文件制定管理辦法》，對規(guī)范性文件制定和管理方面的規(guī)定比較原則，在施行中也因部門理解存在偏差而導致制定程序不一致，從加強對抽象行政行為的監(jiān)督，維護社會主義法制統(tǒng)一，保障行政管理相對人合法權益，全面推進依法行政的需要出發(fā)，有必要對原有的規(guī)定進行修訂，并重新制定發(fā)布。
　　二、規(guī)范性文件的定義
　　目前，國家對于規(guī)范性文件的概念沒有統(tǒng)一規(guī)定。實踐中，由于規(guī)范性文件表現(xiàn)形式復雜多樣，在與一般行政公文的區(qū)分上普遍存在著難以準確界定的現(xiàn)象，影響對規(guī)范性文件的有效監(jiān)督?！兑?guī)定》在我區(qū)原有規(guī)定的基礎上，綜合參照上級部門的相關規(guī)定并借鑒兄弟縣區(qū)的規(guī)定，從主體的行政性、對象的外部性、內容的抽象性、程序的規(guī)定性、適用的強制性角度，在總則第二條中對規(guī)范性文件的內涵作出了原則規(guī)定，即：“本規(guī)定所指的規(guī)范性文件，是指區(qū)政府為領導和管理本區(qū)各項行政工作，依法制定并以區(qū)政府文件形式發(fā)布的涉及公民、法人或者其他組織權利義務，在一定時期內反復適用，在本行政區(qū)域內具有約束力的辦法、決定、意見等的總稱?！边@里的“具有約束力”，主要是指針對不特定的公民、法人和其他組織發(fā)布，且能夠反復適用（最高法院《關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三條）。
　　三、規(guī)范性文件的制定程序及公布
　　《規(guī)定》參照《規(guī)章制定程序條例》的相關規(guī)定，就《國務院關于加強市縣政府依法行政的決定》著重強調的“聽取意見”、“合法性審查”、“集體討論決定”做了重點明確和細化。同時，根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》、《中華人民共和國行政許可法》、《中華人民共和國政府信息公開條例》、《國務院關于加強市縣政府依法行政的決定》等規(guī)定，參照《規(guī)章制定程序條例》，對規(guī)范性文件制訂計劃、報送要求、法律審查、發(fā)布形式、公布方式等做了具體規(guī)定。如《規(guī)定》第十一條第一款規(guī)定：“規(guī)范性文件起草單位將規(guī)范性文件草案經單位主要負責人簽字并加蓋單位公章，一式三份報送區(qū)政府法制辦審查，同時報送電子文本一份。聯(lián)合起草的規(guī)范性文件草案，應當由共同起草單位主要負責人簽字并加蓋公章后報送”。再如，在征求意見過程中發(fā)現(xiàn)有關部門對規(guī)范性文件草案送審稿有不同意見的，《規(guī)定》第十六條明確規(guī)定：“由區(qū)政府法制辦組織協(xié)調；經協(xié)調不能達成一致意見的，區(qū)政府法制辦應當將主要爭議、協(xié)調情況和處理意見報起草單位分管區(qū)領導協(xié)調決定，協(xié)調一致后方可提交區(qū)政府審議”。再如，為貫徹落實規(guī)范性文件必須公開的要求，便于社會各界對規(guī)范性文件進行監(jiān)督，《規(guī)定》結合我區(qū)開展政府信息公開工作的實踐，第二十條明確規(guī)定：“規(guī)范性文件以區(qū)政府文件形式發(fā)布，并按照有關政府信息公開的規(guī)定，向社會公布”。
　　四、規(guī)范性文件的管理
　　該部分內容主要是關于規(guī)范性文件定期清理制度的具體設計，以及規(guī)范性文件內部管理的基本要求。建立和強化規(guī)范性文件定期清理制度，是《國務院關于加強市縣政府依法行政的決定》提出的新舉措，對于保證規(guī)范性文件合法有效，推進依法行政具有重要意義。強化對規(guī)范性文件的日常管理，落實保障措施，是提高規(guī)范性文件監(jiān)督效能、優(yōu)化管理手段、方便群眾監(jiān)督的重要基礎和保證，實踐中還存在不少薄弱環(huán)節(jié)，亟待加強。
　　此外，以區(qū)政府名義發(fā)布的其他政策性文件，雖不是規(guī)范性文件，但由于涉及面廣，影響較大，其制定程序亟待規(guī)范，故《規(guī)定》第二十四條強調：“以區(qū)政府名義發(fā)布的其他政策性文件的制定程序，可以參照本規(guī)定執(zhí)行”。

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