為了加強(qiáng)城市市容管理，創(chuàng)造整潔、優(yōu)美、文明的城市環(huán)境，根據(jù)國務(wù)院《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》、《江蘇省城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》和其他有關(guān)法律、法規(guī)，結(jié)合年度政府立法工作計(jì)劃，市政府出臺了《常州市城市市容管理辦法》（以下簡稱《辦法》），現(xiàn)就《辦法》解讀如下：

一、關(guān)于制定《辦法》的必要性

近年來，我市城市市容有了較大改善，城市長效管理水平有了大幅提高，但隨著我市經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展，城市化進(jìn)程不斷推進(jìn)，城市市容管理面臨許多新情況、新矛盾、新問題。一方面城市建成區(qū)面積不斷擴(kuò)大，實(shí)行城市化管理的區(qū)域增多，鞏固全國文明城市創(chuàng)建成果，建設(shè)美麗常州，對城市管理的對象、范圍、內(nèi)容都提出了更高的要求；另一方面，人民群眾的市容環(huán)境意識普遍提高，對城市容貌、環(huán)境安全、執(zhí)法監(jiān)督、管理效果等都有了更高的期待。更重要的是，近年來，我市在城市管理工作中遇到了不少頑疾。如建筑物外立面破墻開門、空調(diào)室外機(jī)、防護(hù)窗設(shè)置不規(guī)范、窗外亂晾曬、陽臺亂堆放、吊掛、廣告宣傳品亂張貼亂懸掛亂散發(fā)、店外出攤和占道經(jīng)營、亂停車等問題都不同程度的存在。對這些問題，盡管國務(wù)院和省政府在城市市容和環(huán)境衛(wèi)生方面制定了相關(guān)法規(guī)、規(guī)章，但是都年代久遠(yuǎn)（國務(wù)院1992年，省政府2004年），規(guī)定不夠具體，缺乏地方針對性，有些方面因只有管理要求沒有處罰手段而難以操作，因而，出臺《辦法》十分必要。

二、關(guān)于《辦法》的內(nèi)容解讀

《辦法》內(nèi)容分八章，即：總則、建（構(gòu)）筑物與附屬設(shè)施、公共場所與公共設(shè)施、戶外廣告與景觀照明、施工現(xiàn)場、城市綠化、法律責(zé)任、附則，共六十三條。主要內(nèi)容如下：

第一章“總則”中闡明立法的目的和依據(jù)，城市市容定義，適用范圍，管理原則，主管部門及執(zhí)法主體，財政保障，市容環(huán)衛(wèi)責(zé)任區(qū)制度，宣傳教育，公眾參與，表彰獎勵等內(nèi)容。

第二章“街景、建（構(gòu)）筑物與附屬設(shè)施”中主要對主要街道兩側(cè)和重點(diǎn)地區(qū)臨街建（構(gòu)）筑物外立面及其附屬設(shè)施提出管理要求。對于建筑物外立面，要求不得擅自改變其結(jié)構(gòu)和原設(shè)計(jì)風(fēng)格、外立面色調(diào)，尤其不得擅自破墻開門。對于建筑物附屬設(shè)施，突出對新建建筑物統(tǒng)一設(shè)置空調(diào)室外機(jī)承臺（機(jī)位）、空調(diào)室外機(jī)等設(shè)施應(yīng)統(tǒng)一確定位置安裝，防護(hù)窗應(yīng)鼓勵采用內(nèi)置式隱形安裝,陽臺外不得亂晾曬等要求。對于各類店招標(biāo)牌，要求按標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置。明確透明幕墻內(nèi)外均不得擅自張貼。

第三章“城市道路、公共場所與公共設(shè)施”中，對于養(yǎng)護(hù)、挖掘城市道路的行為，對施工方提出了圍擋、防塵要求。對于占道經(jīng)營，采取疏堵結(jié)合模式，符合條件的地方可以按要求設(shè)置。明確了店外出攤的界限，超出門窗和外墻經(jīng)營即視為店外出攤。首次明確在物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)的店外出攤，需按照物業(yè)管理的相關(guān)規(guī)定辦理，解決了市容管理與物業(yè)管理的扯皮。針對我市目前車輛無序停放影響市容的問題，明確公安、城管分別牽頭對機(jī)動車、非機(jī)動車停放點(diǎn)進(jìn)行規(guī)范。對于廢棄報刊亭等公共設(shè)施，提出及時移除管理要求。對于亂張貼，從源頭電話號碼入手，建議通訊管理部門暫停其通訊號碼使用。

第四章“戶外廣告與景觀照明”中，突出戶外廣告要統(tǒng)一規(guī)劃、總量控制，走精品路線，并明確公益廣告的設(shè)置應(yīng)該實(shí)行統(tǒng)建統(tǒng)宣。明確經(jīng)營性戶外廣告設(shè)置空間使用權(quán)應(yīng)當(dāng)通過公開招標(biāo)、拍賣或者協(xié)議出讓等公平競爭方式有償取得，戶外廣告管理辦法授權(quán)城管部門會同相關(guān)部門制定報政府批準(zhǔn)后施行。要求戶外廣告、景觀照明必須與建筑主體同步設(shè)計(jì)、同步施工、同步驗(yàn)收、同步交付使用。對公共場所散發(fā)小廣告、LED廣告宣傳車等新情況專設(shè)執(zhí)法依據(jù)。要求全市景觀照明應(yīng)統(tǒng)一納入管理系統(tǒng)進(jìn)行集中管理。

第五章“施工現(xiàn)場”中，對施工現(xiàn)場的圍擋、內(nèi)外側(cè)堆放、出入口清洗設(shè)施、防塵抑塵措施、渣土車的密閉運(yùn)輸均有提及?？紤]到后續(xù)將提請出臺《常州市建筑垃圾管理辦法》，所以此章沒有進(jìn)一步細(xì)述。

第六章“城市綠化”中，要求城市綠化規(guī)劃應(yīng)充分利用原有自然、人文條件，兼顧城市區(qū)域功能和生物多樣性，鼓勵開展屋頂綠化、垂直綠化、圍墻綠化等多種綠化形式，引導(dǎo)利用門前空地布置綠色小景，禁止任何占綠毀綠行為。對于臨街行道樹的樹形，空缺，樹穴等的管理也都進(jìn)行了表述。考慮到后續(xù)相關(guān)部門可能會出臺《常州市城市綠化管理辦法》，所以此章沒有進(jìn)一步細(xì)述。

第七章“法律責(zé)任”中，明確已有法律法規(guī)已作出處罰規(guī)定的，從其規(guī)定，沒有規(guī)定的，按本辦法規(guī)定執(zhí)行，解決了市容管理方面只有管理要求，沒有執(zhí)法依據(jù)的困惑。如對空調(diào)室外機(jī)、防護(hù)窗設(shè)置不規(guī)范、陽臺亂堆放、窗外亂晾曬等不符合城市容貌標(biāo)準(zhǔn)要求的，《辦法》規(guī)定“由城市管理行政執(zhí)法部門責(zé)令限期改正；逾期未改正的，處一百元以上一千元以下罰款?！痹偃鐚o證運(yùn)輸渣土的個人或單位的處罰問題，《建筑垃圾管理規(guī)定》沒設(shè)罰則，在《辦法》中規(guī)定“對個人處五百元以上五千元以下罰款，對未經(jīng)核準(zhǔn)從事建筑垃圾運(yùn)輸?shù)膯挝惶幬迩г陨先f元以下罰款。”

第八章“附則”中，明確了城市化管理區(qū)域、主要街道和重點(diǎn)地區(qū)的范圍應(yīng)由市、轄市人民政府確定并向社會公布，同時明確了本辦法施行的時間。

三、關(guān)于《辦法》需要說明的問題

（一）適用范圍

國務(wù)院《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》沒有規(guī)定適用范圍，僅在附則中第四十二條提到“未設(shè)鎮(zhèn)建制的城市型居民區(qū)可以參照本條例執(zhí)行”作為補(bǔ)充規(guī)定。《辦法》結(jié)合《江蘇省城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》第二條“本省行政區(qū)域內(nèi)設(shè)市城市市區(qū)的城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理活動適用本條例”，同時考慮到城市化是一個長久的動態(tài)過程，特授權(quán)市、轄市人民政府確定并及時向社會公布。這種安排比較符合我市當(dāng)前市容管理工作的實(shí)際情況，確保原則性與靈活性得到兼顧。（《辦法》第二條）

（二）環(huán)境衛(wèi)生管理內(nèi)容沒有體現(xiàn)

國家、省都出臺過《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》，把市容和環(huán)境衛(wèi)生放在一起，屬于一種綜合性立法，而地方性立法的針對性強(qiáng)，《辦法》針對市容領(lǐng)域的重點(diǎn)問題、特定事項(xiàng)進(jìn)行專項(xiàng)立法，體現(xiàn)出切入口小，一事一法，針對性、操作性強(qiáng)的特點(diǎn)，而環(huán)境衛(wèi)生方面也屬于一個綜合性工作，將來考慮從生活垃圾、建筑垃圾、餐廚垃圾等方面進(jìn)行專項(xiàng)立法。

（三）法律責(zé)任的設(shè)置

法律責(zé)任的設(shè)置遵循上位法已有規(guī)定的一般不作重復(fù)規(guī)定的原則，僅對《辦法》新設(shè)定的禁止性規(guī)定設(shè)定了有關(guān)罰則。但為了避免以罰代管，《條例》嚴(yán)格限制罰款，僅設(shè)12個條文罰款。并且，在罰款措施之前設(shè)置了前置條件，確保在法律責(zé)任的承擔(dān)上以勸阻疏導(dǎo)為主、以罰為輔的原則得以落實(shí)。《條例》對多數(shù)違法行為，要求先行改正或者采取補(bǔ)救措施，在違法行為人拒不改正或逾期不改正時，再進(jìn)行處罰。如為了解決占道經(jīng)營問題,《辦法》第二十二條規(guī)定“城市道路以及其他公共場地可以根據(jù)市民生活需要，綜合設(shè)置便民攤點(diǎn)或者舉辦宣傳展示活動”。體現(xiàn)人性化執(zhí)法，同時也可提高執(zhí)法效果?！掇k法》的罰款數(shù)額主要借鑒省人大《關(guān)于地方人民政府規(guī)章設(shè)定罰款限額的決定》，參照《中華人民共和國道路交通安全法》（非機(jī)動車）、住建部《建筑垃圾管理規(guī)定》（渣土）、《住宅室內(nèi)裝飾裝修管理辦法》（破墻開門）和《江蘇省市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》等。

（四）倡導(dǎo)性規(guī)定

《辦法》對不宜剛性規(guī)定的內(nèi)容作了倡導(dǎo)性規(guī)定，共有二條：“鼓勵沿街單位向社會開放停車場所”（《辦法》第二十五條）、“鼓勵開展屋頂綠化、垂直綠化、圍墻透綠等多種形式綠化，積極引導(dǎo)利用門前空地布置綠色小景”（《辦法》第四十五條）。

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